Direito à imigração em nossa sociedade democrática
Jean-Christophe Merle
Professor da Universidade de Saarbriicken e da Escola Superior Dom Hélder Câmara
Sem embargo, o direito à livre emigração nunca foi violado em sua integridade, sendo, contudo, em parte. Há apenas um século era quase evidente, vez que tal direito representava uma nova conquista. Até 1868, o grande destino das emigrações, os Estados Unidos, não reconheciam tal direito (cf. Hendrickson, 1992, 224). Atualmente, o direito à imigração encontra-se consolidado no direito internacional como se vê nos acordos de Helsinki, sendo praticamente garantido em qualquer lugar e contemplado como direitos humanos. Igualmente evidente parece ser não apenas para
"Tradução do original em alemão: Luiz Moreira.
** Agradeço a Josette Baer, François Blais, Klaus-Gerd Giesen, Stefan Gosephat, Thomas
Kesselrine. Urs Marti. Luiz Moreira, Valérie Nádrai, Philippe van Parijs, Christine Straehle e Yannick Vanderborght por suas úteis e acertadas observações todo o espectro de partidos contemporâneos, mas também para os filósofos do direito atuais, com raras exceções (Cf. Steiner, 1992), que não deve existir nenhum direito à imigração. Esse ponto parece tão óbvio que examinando a copiosa literatura atual sobre a justiça global encontramos muito pouco sobre o referido tema. O contraste com a exuberante literatura sobre a integração de quem imigrou é especialmente ilustrativo. Certamente podemos entender esse contraste parcialmente de modo que se evite toda segregação dos imigrantes no que se refere à população habitual. No entanto, subjacente ao interesse pelo tema da integração encontra-se a concepção de que a imigração representa uma exceção e como tal há de ser liquidada com a maior prontidão possível.
Um direito à emigração sem um correlato direito à imigração constitui-se como um direito sumamente restrito, uma vez que quem não reconhece o direito à imigração não reconhece plenamente a concepção jusnaturalista e liberal à migração em sua dupla acepção, isto é, como direito a emigrar e imigrar. Assim, a migração considerar-se-ia uma exceção ou privilégio, mas não um direito.
Os três argumentos, sem exceção, situam-se no âmbito temático da teoria liberal, tendo, o último deles, sido examinado de maneira muito ativa durante os últimos anos sob o marco temático do multiculturalismo nas sociedades liberais (sobre minha posição: Merle, 1998). Nossas sociedades são cada vez mais plurais em referência aos modos de vida das populações autóctones, ao mesmo tempo em que se intensifica o rechaço à imigração. O segundo argumento relaciona-se em muitos aspectos com os outros dois. Por hora concentrar-me-ei, aqui, no primeiro dos argumentos. Antes, porém, gostaria de justificar a apreciação de que o rechaço profundo ao direito à imigração mostra-se muito seletivo: na realidade, trata-se de um critério socioeconómico (cf. Balibar, 1988). Tal rechaço não se refere, na maioria das vezes, às migrações entre países ocidentais altamente desenvolvidos economicamente, tampouco às migrações no interior dos assim chamados países que compõem o terceiro mundo; como também, migrações oriundas de países economicamente avançados com destino aos países capitalistas periféricos. A liberdade de circulação na Europa ocidental, assim como a crescente liberdade de circulação no interior do mundo economicamente avançado recebe oposição por parte da população. Ao contrário, a ideia de um direito à imigração, por pessoas provenientes do terceiro mundo, suscita um reação em massa, quase unânime.
Frequêntemente, alude-se às diferenças culturais como justificativa
para esta divisão do mundo, em duas partes (cf. Sartori, 2000). Na realidade, a linha divisora decorre de um critério socioeconómico. É indiscutível que japoneses ou sul coreanos, chineses ou vietnamitas assim com não possuem uma cultura europeia, também não possuem um cultura estadunidense. No entanto, são vistos com melhores olhos nos EUA do que os afroamericanos, sendo que, estes últimos, seguem enfrentando dificuldades no ingresso e na permanência nos EUA. Também na Europa os imigrantes do extremo Oriente encontram alguma resistência, o mesmo fenómeno ocorre ainda tanto para europeus e estadunidenses que se estabelecem no Japão ou na Coreia do Sul. Numa situação diferente encontram-se muitos sul-americanos e europeus do leste, cuja imigração frequentemente é rejeitada em alguns países da Europa ocidental ou da América do Norte, apesar de sua proximidade cultural ser maior do que os provenientes do extremo Oriente. Diferentemente dos primeiros, pertencem os últimos a países de terceiro mundo (no caso, por exemplo de japoneses e dos sul coreanos), sendo que os outros são inclusive admirados por suas habilidades em negócios e por seu êxito económico. O exemplo mais óbvio deste critério socioeconómico é o que cerca os imigrantes das antigas colónias que apesar de sua prolongada experiência com a cultura das antigas potências coloniais são rejeitados como todos os demais imigrantes provenientes dos países do terceiro mundo. Este resultado é ainda mais surpreendente, uma vez que seus ancestrais estavam autorizados a emigrar, na maioria dos casos, livremente às metrópoles de suas correspondentes potências coloniais.
Em poucas palavras, para a ampla maioria, os movimentos migratórios entre economicamente semelhantes é completamente admissível, ao passo que, para os economicamente desiguais, deverá ser evitado na maior medida possível. Existem partidários e opositores da globalização económica, partidários e opositores do livre comércio, partidários e opositores à ajuda ao desenvolvimento etc. Unicamente os movimentos migratórios, entre economicamente desiguais, possuem tão somente opositores. Na era dos Estados nacionais do bem-estar a fronteira importante transcorre agora já não entre classes sociais ou entre Estados federados, mas entre países. Os Estados liberais já não mais aceitam discriminação interna entre seus cidadãos e os imigrantes, contudo, a discriminação externa, frente a estrangeiros, ainda permanece. Voltaremos mais adiante a esta questão.
A concepção que fundamenta tal perpectiva é a seguinte: os postos de trabalho, os serviços públicos, a infra-estrutura etc. de um país pertencem a seus cidadãos. O direito a sua utilização tão somente poder ser formulado baseando-se em acordos entre os Estados nacionais, vez que isso é possível somente entre economicamente iguais ou como um privilégio decorrente de necessidades económicas, tal como sucedeu na época do pós-guerra na Europa ocidental ou, mais recentemente, com o chamado Green-Card Aktiorí* do governo da Alemanha Federal.
Um conceito semelhante pode facilmente conciliar-se com a correspondente recusa ao princípio de justiça global. Quem rechaça, como John Rawls em Law ofthe Peoples, tanto uma justiça distributiva global fundada na igualdade de recursos entre países como uma aplicação global do princípio de diferença pode desembocar em princípio, e sem problemas, em um direito à imigração.
As poucas vozes, liberais, a favor do direito à imigração dividem com os opositores as mesmas premissas. Entre eles encontram-se alguns liberais que defendem um direito prima facie à migração e economistas que vêem os movimentos migratórios como uma vantagem maior ou menor para o país anfitrião. Alguns autores combinam em muitos Estados federados ambas as perspectivas. O argumento da vantagem económica estabelece como critério normativo unicamente o interesse do país anfitrião. Para estes economistas não encontra acolhida a ideia de uma justiça global como nos filósofos liberais. Considerando a postura liberal de que nada, nem ao menos as rodovias, deve ser considerado propriedade pública, de modo que somente possa figurar como propriedade privada, não existindo paradoxalmente nenhum direito à imigração. Segundo as premissas liberais, no que tange à imigração, não cabe às autoridades do país anfitrião decidir, mas aos proprietários privados. À primeira vista a diferença que nos cabe supor (cf. Steiner, 1992) é que em última instância as teorias liberais não conduzem necessariamente a um direito geral à imigração.
Problemática e paradoxalmente é, ao contrário, a posição de alguns defensores da justiça distributiva, em especial do princípio da diferença, que não apenas se posicionam contra um direito prima facie à imigração, mas, inclusive, manifestam-se contrariamente à possibilidade de o país anfitrião outorgar tal privilégio. Estes autores querem justificar sua posição apoiando à justiça distributiva.
Não discutirei, exaustivamente, o problema de qual seja o princípio
** Nota do tradutor: O Green-Card foi uma permissão especial de residência concedida pelo Governo Alemão, no ano de 2002, aos trabalhadores imigrantes, externos à Comunidade européia, com qualificação nas áreas tecnológicas, de informática, comunicação de dados etc...
distributivo mais adequado em termos normativos. Partirei do princípio da diferença. Seja qual for o princípio que se deseje adotar, a argumentação económica contra o direito à imigração apoia-se sempre em duas premissas empíricas e em uma outra de caráter normativo:
1. A escassez de postos de trabalho produtivo. A diferença do que sucedia outrora, quando a força de trabalho poderia ser considerada em geral como uma riqueza, isso ocorre, hoje em dia, apenas em condições especiais como, por exemplo, nos casos de uma qualificação especial. O imigrante é considerado principalmente como um competidor frente a força de trabalho autóctone.
2. A existência de prestações sociais ou de solidariedade eficientes tão somente em alguns países, como a grande maioria dos países ocidentais.
3. A soberania ou jurisdição inerente ao Estado no que tange a realização da justiça social intraestatal. A todo Estado compete a dupla tarefa de fomentar a justiça social entre suas fronteiras e de ajudar os Estados economicamente mais pobres na realização dessa tarefa. No que diz respeito ao exercício da soberania na determinação da justiça social intra-estatal, trata-se de uma prioridade lexicográfica (cf. neste caso: 0´Neil, 1992, Kersting, 1998). Daqui derivam-se duas exigências:
3.1 Aos cidadãos deve-se garantir uma preferência lexicográfica no que tange à ocupação laboral: em termos de contratação todo cidadão deve desfrutar de absoluta preferência frente aos não cidadãos;
3.2 Um problema com maiores repercussões decorre da necessidade de muitos imigrantes em receber prestações sociais, que, no entanto, não podem ser financiadas pela força de trabalho autóctone. Isso é especialmente válido para o ingresso básico proposto por Van Parijs, que não está nem sequer sujeito a disposição de trabalhar, quer dizer, seria de caráter universal e incondicional, razão pela qual Van Parijs é o autor sobre a imigração que mais ênfase dá a este ponto (Van Parijs, 1995). Isso, no entanto, vale em geral para todas as prestações sociais que não estão associadas a cotas sociais prévias ou a um período de carência. Também os países ocidentais mais ricos e poderosos não estariam em condições de garantir tais prestações sociais a todos os pretensos imigrantes, inclusive, ainda que quisessem. Em conclusão: unicamente os residentes nacionais na qual podem gozar desses direitos. Isso é sempre bem melhor do que a situação na qual ninguém possa a desfrutar.
Quando falamos de população nacional ou de força de trabalho autóctone temos de distinguir entre os cidadãos e os outros residentes, visto que, em todos os países ocidentais, existem residentes provenientes de países do terceiro mundo que não são cidadãos, superpondo-se ambas dicotomias não apenas teórica, mas também praticamente.
Ainda que a discriminação, daqueles que residem em nossos Estados liberais, seja considerada algo pacífico, uma vez que o Estado só é competente na área de sua soberania, este sofre de má reputação, a discriminação sofrida por imigrantes, advinda dos cidadãos, relacionados ao trabalho e as prestações sociais. Uma discriminação semelhante no interior do Estado se considera extremista, quando não diretamente racista. Aqui há, em meu juízo, uma clara contradição.
Duas opções se oferecem imediatamente para superar dita contradição: os Estados liberais deveriam reconhecer o direito à imigração para a premissa do tratamento igualitário entre cidadãos e imigrantes no que diz respeito à ocupação dos postos de trabalho e das prestações sociais ou deveriam poder tratar de maneira diferente os cidadãos e os imigrantes no que diz respeito a este aspecto. Faria parte desta agenda inclusive a supressão dos procedimentos de naturalização. Sei perfeitamente que todos os partidos políticos consideram a primeira opção como excessivamente radical e que não se pode propor aos cidadãos; ainda que, a segunda opção seja imposta por partidos extremistas. A razão pela recusa da primeira opção resulta tão absoluto, ainda que imigrantes e cidadãos sejam tratados de maneira igualitária, encontram-se nos argumentos antes mencionados, especialmente o argumento de que tampouco os Estados ocidentais mais ricos estejam em situações de outorgar a todos os candidatos à imigração as atuais prestações sociais e postos de trabalho, inclusive, ainda que quisessem, de tal modo que é melhor que alguns, os cidadãos e os imigrantes, desfrutem-nos do que ninguém o possa.
De acordo com o princípio rawlsiano da diferença poderíamos resolver a questão de outra maneira se a aplicássemos em escala mundial. Isso exigiria a melhora da situação daqueles que, em nosso planeta, encontram-se em pior situação. Van Parijs desqualifica categoricamente a imigração como "um modo completamente equivocado na contribuição de um máximo para as condições sociais" (Van Parijs, 1995, 58). Ele fundamenta esse juízo unicamente na ameaça às prestações sociais existentes nos países ocidentais. Para mim, não é claro que a mera presença dessas prestações sociais para os residentes no países economicamente mais ricos possa servir de ajuda às pessoas mais pobres dos países do terceiro mundo. Voltaremos a este ponto mais tarde.
Em seguida gostaria de mostrar, em primeiro lugar, que o mencionado argumento contra a primeira opção não é de todo conclusivo. Ainda que aceitemos a premissa normativa desse argumento, segundo a qual todo o Estado nacional deveria conceder um privilégio a seus cidadãos no que diz respeito às prestações sociais e postos de trabalho, não teríamos necessariamente que rechaçar o direito à imigração.
II. Uma proposta alternativa à proibição de imigrar Tentaremos demonstrar que a discriminação territorial, ao contrário da discriminação existente no interior do Estado, serve unicamente para ocultar e velar o problema da justiça global.
Faremos recurso, nesse caso, ao seguinte experimento mental: qualquer candidato à imigração está autorizado a imigrar livremente. Sem embargo, não possuindo, o candidato, nenhum direito a prestações sociais, podendo usufruir dessas carências somente após um período de carência, sendo que neste período não faria jus nem mesmo aos serviços de urgência. Desse modo, o imigrante não oneraria em nada os contribuintes nacionais. Para que a população não necessite expor-se ao constrangimento de ver pobres pelas ruas, o candidato tão somente poderia imigrar caso tenha assegurado um posto de trabalho. Anteriormente à obtenção desse posto só lhe seria permitido permanecer no país com o fim de solicitar um trabalho. Deixemos em suspenso a questão de seu status. Somente após a comprovação, ao fim de muitos anos, de que a imigração não teria como objetivo a obtenção de benefícios oriundos das prestações sociais no país anfitrião é que ele, eventualmente, poderia obter os mesmo direitos assegurados aos cidadãos. Ainda assim admitamos que fosse possível que o imigrante mantivesse para sempre um status precário.
Com essa proposta alternativa se debilitaria significativamente o argumento contido no item 3.2, contra o direito à imigração. Para os cidadãos e para os antigos imigrantes não teríamos nenhum prejuízo. Além disso, para o imigrante, esta proposta não resultaria em nenhum prejuízo, mas é melhor do que a proibição de imigrar, pois há mais possibilidades do que a mera proibição à imigração. Se as condições a que seria submetido são pouco atrativas, permaneceria livremente em seu país. Ao contrário, a proibição de imigrar lhe forçaria a isso.
No entanto, subsiste ainda o argumento contrário ao direito à imigração contido no item
3.1. Esse argumento suscita uma dupla questão: 1) a eventual prioridade da população nacional no que se tange à contratação laboral; 2) caso não exista nenhuma prioridade, então haveria a questão da carga complementar que provocaria um desemprego adicional aos nacionais. Como é sabido, o ponto 3.1 resulta cada vez mais ilusório devido à globalização económica e, em especial, devido à perda da referência geográfica da mesma. Hoje em dia, há o desprezo dos postos de trabalho em maior medida do que os trabalhadores. Há um crescente dumping fiscal. Trata-se, como é conhecido, de manter as empresas no país de modo que nele venha a instalar-se mediante impostos mais baixos ou através de subvenções. Somente contornando a possibilidade de que empresas se instalem fora de seu território, tem-se assegurado aproximadamente um terço dos postos de trabalho. O direito à imigração fortaleceria tal processo com a fixação de empresas nacionais em outro território.
Nestas circunstâncias, podemos considerar a partir de duas perspectivas diferentes as consequências de um eventual direito à imigração, isto é, a equiparação dos salários à medida que não se estabelecem leis sociais comparáveis nos países do terceiro mundo.
Ou se elogia a queda dos custos da mão-de-obra produzida pelo aumento da produtividade e com a redução dos preços para o consumidor ou se deplora a queda significativa dos salários em território nacional em decorrência da imigração. Essas questões já nos são conhecidas devido ao debate acerca da perda de referência geográfica ocasionada pela fixação de empresas nacionais em outro território. Seja qual for a posição que adotemos neste debate, resultam firmes duas posições: a situação dos trabalhadores nacionais sofreria um revés ocasionado pelo direito à imigração e a dos consumidores, ao contrário, obteria uma significativa melhora. Assim, caberia ao Estado nacional priorizar políticas em defesa do trabalhador nacional de acordo com o item 3. No entanto, poderíamos pensar uma alternativa à proibição de imigrar que fosse compatível com o direito à imigração. Caberia ao Estado compensar a perda sofrida pelos trabalhadores mediante a correspondente subvenção financeira a postos de trabalho ou um seguro contra o desemprego aceitável para os cidadãos e, eventualmente, para os antigos imigrantes que sejam afetados por essa competitividade adicional ou que estejam lotados em setores em que há o predomínio do desemprego. Essas medidas seriam financiadas pelos imigrantes, pois partimos da suposição de que sempre os imigrantes seriam remunerados de acordo com o pacto coletivo e que eles pagariam os mesmos impostos que cabem aos nacionais pagar. Frente à atual situação,
a proposta aqui apresentada não causaria prejuízos nem aos candidatos à imigração, tampouco à população local. Os candidatos à imigração teriam inclusive mais possibilidades, mais liberdade real. Isso não ocasionaria quaisquer efeitos ou prejuízos que pudessem incitar alguns partidos a estigmatizar os imigrantes com a alcunha de que são parasitas que viveriam a aproveitar-se das benesses decorrentes das prestações sociais, vez que seria o imigrante, segundo essa ótica, um autêntico contribuinte.
Alguns consideram essa proposta como incompatível com os princípios do Estado liberal, vez que tal postura conduziria ao restabelecimento do antigo status dos metecos, que no âmbito da jurisdição do Estado possuíam sensivelmente menos direitos e gozavam de menos vantagens de que os cidadãos.
Evidente que um tratamento igualitário seria compatível com o reconhecimento do direito à imigração. Sem dúvida que essa situação proporcionaria mais benesses aos imigrantes. No entanto, esse tratamento igualitário não é possível se considerarmos as premissas anteriormente mencionadas referentes à preferência que desfrutam os cidadãos. Sob essas mesmas condições o status de meteco detém preferência em termos ético-jurídicos à proibição à imigração. Ainda que se trate de um fenómeno menos conhecido, os funcionários e técnicos de multinacionais, que desempenham suas funções no terceiro mundo, desfrutam não somente de incentivos especiais, mas também gozam, tão logo regressem aos seus ricos países de origem, de planos de saúde, aposentadoria, de contratos de trabalho e de garantias especiais e , não em último, fazem jus a prestações sociais e de solidariedade.
A proposta alternativa traria uma desvantagem não aos imigrantes, mas aos nacionais. Essa desvantagem não consiste em uma posição pior, vez que o diferencial de bem-estar social entre os países economicamente prósperos se transformou em um diferencial de relativo bem-estar interno. Nesse caso, os habitantes desses países mais abastados estariam expostos, não somente mediante viagens ou através de transmissões televisivas, mas diariamente, ao drama da pobreza global e das violentas desigualdades sociais, sendo, portanto, expostos à questão da justiça global com uma intensidade bem maior.
Agora poderíamos tentar justificar a proibição à imigração mediante uma proibição à emigração advertindo contra as consequências da emigração para aqueles que se encontram em pior situação no terceiro mundo e que nele permanecem. Trata-se de duas consequências diferentes: uma de medidas globais de criação de emprego, como também o direito à emigração, ainda que os imigrantes não recebessem nenhum posto de trabalho e tivessem que viver com os recursos provenientes da rede de seguridade social nos países economicamente mais ricos.
A proposta alternativa apresentada, no que se refere à proibição à imigração, não contradiz o princípio da diferença aplicado globalmente, inclusive não representa prejuízos para a situação atual, nem para a população do país de origem, nem para o país anfitrião, tampouco para os imigrantes.
Finalmente, poderíamos conceber a introdução do direito à imigração como um processo gradual de debilitação do argumento de que o direito à imigração representaria em prejuízo ou uma carga muito grande para os países economicamente desenvolvidos, no que diz respeito à infra-estrutura, ao meio ambiente, às instituições políticas etc. tal como sustenta o segundo argumento. A cada ano aceitar-se-ia um número maior de candidatos a imigração de modo que progressivamente não houvesse mais limitações.
III. Conclusão
A proposta alternativa esboçada seria certamente incómoda para os habitantes dos países mais ricos, vez que, exporia tal população diariamente ao espetáculo da pobreza global, o que seria melhor se ficasse adstrita a localidades exóticas.
Se o direito à imigração tivesse existido alguma vez e se pudesse seguir apelando ao princípio da diferença, então estaria claro que se trata de um dilema entre o bem-estar (e a manutenção do estado de meteco) e a consciência (a eliminação da discriminação). Não há nenhuma justificação ética para que os que já imigraram estejam em melhor situação do que os candidatos a emigrar, ainda que subsista um motivo: a comodidade em fugir ao dilema esboçado, vez que a opinião pública dos Estados "liberais" presumivelmente rechaçaria fortemente e por ampla maioria um direito ilimitado à imigração sem o status de meteco. Por outro lado, essa mesma maioria recusaria tal status de meteco. Não poderíamos nem mesmo adotar seriamente o princípio da diferença em termos globais, tampouco reconhecer abertamente a discriminação a favor dos cidadãos, de justificá-la através de uma regra de prioridade e assentá-la em um status de meteco. O primeiro seria considerado utópico, o segundo, extremista e racista. A proibição à imigração é por isso a situação mais cômoda, pois elimina um dilema ético.
Alguns partidos extremistas notaram claramente o mal-estar da maioria liberal na política ocidental e com isso mobilizam uma parte da opinião pública não apenas em relação a esse tema, como também contra o conjunto de princípios e instituições liberais.
Uma vez que os representantes de uma teoria não só não perceberam o mal-estar que provoca essa questão, mas que tampouco são capazes de um posicionamento claro e contundente, conclui-se, então, que os princípios mesmos dessa teoria são problemáticos. Isso é uma falácia. Se concluirmos que os princípios liberais são inconsistentes unicamente a partir do mal-estar e da não resolução dos argumentos que os autores liberais produzem sobre o direito à imigração, isso conduziria, indubitavelmente, a outra falácia. Quiçá falte a esses autores extrair as últimas consequências do princípio da diferença ou de sua justificação, uma vez que o restringem por entenderem como superado o momento de sua aplicação.
A justificação poderia apelar inteiramente a argumentos pragmáticos: poderíamos mostrar que o direito à imigração leva a consequências sociais, económicas, políticas etc. que de maneira alguma trariam consequências nefastas àqueles que se encontram em situações não privilegiadas. A justificação também poderia assinalar que os que estão em melhor situação exercem um privilégio legítimo, de tal modo que teríamos de fazer recurso, ao menos parcialmente, ao princípio rawlsiano da diferença.
Não gostaria aqui de abordar as discussões que envolvem um prognóstico sobre os problemas associados à implementação do direito à imigração e com a valoração que envolve as consequências sociais, económicas, políticas e ideológicas da dita implementação. Essa valoração depende de muitos fatores empíricos. Por isso esta contribuição à discussão sobre o direito à imigração não há de ser entendida como uma argumentação em prol do direito irrestrito à imigração sem a respectiva contribuição social por parte dos imigrantes, nem tampouco como crítica ao liberalismo e à política de integração, assim como não é um esboço a favor de uma imigração ilimitada com plenas prestações sociais, mas uma hipótese de caráter analítico.
Seu único propósito é mostrar que a questão da imigração nos conduz a um liberalismo igualitário, que há três décadas foi defendido exemplarmente por Rawls e que agora reclama uma nova definição.
I. Do Direito a emigrar e a proibição de imigrar fundamentada em termos económicos.
A doutrina clássica do Direito Natural contempla o direito a emigrar e a imigrar como um direito fundamental da humanidade. Somente com o surgimento dos Estados nacionais altera-se tanto a situação jurídica das migrações como a opinião dos filósofos liberais, que, apesar de tudo, e, paradoxalmente, seguem invocando os direitos universais da humanidade.
