Carlos Alberto Lima Zaidan

ANÁLISE DE EFICIÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL NO BRASIL.

DEA (Análise Envoltória de Dados) do ano de 2009.

Recife

2010

RESUMO:

O presente trabalho tem como finalidade mensurar a eficiência da Justiça Estadual brasileira através de uma análise comparativa, nas suas vinte e sete unidades, no ano de 2009. A análise foi feita através da aplicação de uma técnica não paramétrica conhecida por DEA – Análise Envoltória de Dados, com o uso de duas análises quais sejam de produtividade e administrativa. Os resultados obtidos permitem refutar o “mito” de que a eficiência, seja de qualquer uma das análises mencionadas acima das Justiças Estaduais brasileiras, tem direta correlação com a importância econômica e a região geográfica dos entes federativos.

Palavras-chave: Eficiência, Justiça Estadual, Produtividade, DEA, Análise Envoltória de Dados. 

1 - INTRODUÇÃO

Segundo o filósofo francês Nicolau Malerbranche, eficiência é: "a causa que produz o seu efeito sem nada perder ou dispensar de si mesma."

Introduzida pela emenda nº 19/1998, a eficiência deve orientar a atividade administrativa de forma a se obter os melhores resultados com os meios disponíveis e ao menor custo. O texto do art. 37, da CR/1988 é categórico: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência..."

Dados do Diagnóstico do Poder Judiciário (2004) apontam que, em comparações internacionais, o Poder Judiciário do Brasil em 2000 "figurou na pior posição, quanto à participação das despesas do Judiciário no total da despesa do setor público" e que "No ranking das despesas em milhões de PPPD (Paridade do Poder de Compra) por 100.000 habitantes, o Brasil figurou na segunda pior posição, só ultrapassado pela Itália."

Segundo SILVA (2008): "Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico; não qualifica normas; qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Rege-se, pois, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível. Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados."

Mas ressalta que "A dificuldade está em transpor para a atividade administrativa uma noção típica da atividade econômica, que leva em conta a relação input/output (insumo/produto), o que, no mais das vezes, não é possível aferir na prestação do serviço público, onde nem sempre há um output (produto) identificável, nem existe input no sentido econômico. Por outro lado, na economia, a eficiência tem por objetivo a alocação de recursos de modo a aumentar o bem-estar de pelo menos um consumidor sem diminuir, simultaneamente, o de outros. Na Administração Pública as condições de eficiência são diferentes porque, em relação aos bens públicos vale o princípio de não-exclusão, isto é, o consumo da parte de um agente econômico não exclui a possibilidade que outros consumam contemporaneamente o mesmo bem."

A iniciativa desta análise, portanto, é pertinente, não apenas academicamente, mas por sua plena sintonia com o princípio da eficiência da administração pública, consagrado na literatura do Direito Administrativo e  posto de forma expressa em nossa Lei Maior, a Constituição da República de 1988.

PINHEIRO (2005), explica: "Em termos estritamente econômicos, eficiência se refere à relação entre os benefícios e os custos agregados a uma situação. Um conceito mais elaborado é a chamada eficiência de Pareto, ou ótimo de Pareto, relacionada ao economista italiano Vilfrido Pareto. Um ótimo de Pareto é aquela situação em que não há mudança que melhore a situação de um agente sem piorar a situação de pelo menos um outro agente. Uma dada situação não é eficiente, neste sentido, se houver algo que possa ser feito para beneficiar alguém, sem gerar prejuízos para ninguém."

Assim, tem-se como objetivo deste trabalho colaborar para o desenvolvimento do conhecimento empírico sobre a eficiência do Poder Judiciário, tanto no que diz respeito à produtividade quanto à alocação de recursos, por esta razão, neste tipo de análise, o Poder Judiciário é tratado como um prestador de serviços, serviços estes de natureza jurisdicional.

2 - REVISÃO DA LITERATURA

São poucos os estudos sobre a eficiência do Judiciário, segundo SCHWENGBER (2006) “... uma das causas do reduzido número de trabalhos quantitativos sobre o Judiciário também pode ser atribuída à dificuldade em se obter dados sobre esse Poder.” Na literatura internacional, podemos citar quatro estudos realizados:

• Evaluating the Administrative Efficiency of Courts de Lewin, Morey e Cook, para o estado da Carolina do Norte, nos EUA em 1982.
• Efficiency Analysis of Norwegian District Courts de Kittelson e Forsund, para as Cortes Distritais da Noruega em 1992.
• On FDH Efficiency Analysis: Some Methodological Issues and Applications to Retail Bankingm Courts and Transit de Tulkens, para a Bélgica em 1993.
• An assessment of the efficiency of Spainish Courts using DEA de Pedraja-Chaparro e Salinaz-Jiménez, para a Espanha em 1996.

Na literatura nacional tais análises somente puderam ser mais facilmente realizadas após a criação do Conselho Nacional de Justiça – CNJ em 2005, uma vez que este divulga anualmente dados relevantes sobre os diversos órgãos do Poder Judiciário. Dois estudos merecem destaque:

• Mensurando a Eficiência no Sistema Judiciário: Métodos Paramétricos e Não-Paramétricos de Schwengber em 2006.
• Beyond Conventional Wisdom and Anectodal Evidence: Measuring Efficiency of Brazilian Courts de Yeung e Azevedo em 2008.

3 - DEA (Data Envelopment Analysis / Análise Envoltória de Dados)

A análise foi feita através da aplicação da técnica não paramétrica conhecida por DEA, com o uso de duas análises: de produtividade e administrativa, ambas orientadas para input. O Software utilizado para obtenção dos resultados foi o EMS – Efficiency Measurement System, versão 1.3.0 da Universidade Holger Scheel de Dortmund, Alemanha.

Esta técnica permite analisar o nível de eficiência relativa em uma mesma atividade em relação ao uso dos seus recursos. Baseia-se em um problema de programação fracionária em que a medida de eficiência é alcançada através da soma ponderada dos produtos pela soma ponderada dos insumos, construindo assim uma fronteira de eficiência, em que os mais eficientes estarão sobre a fronteira, enquanto os menos eficientes estarão numa região inferior a esta.

Segundo SCHWENGBER (2006) "A análise de eficiência tem o objetivo de construir um benchmark (ou parâmetro de referência) que permita a comparação entre as unidades para classificá-las segundo o critério adotado. A medida de eficiência é relativa. Ela não possibilita comparações em valores absolutos per se. Ela não é construída de forma "independente" do seu grupo de comparação nem de forma "ideal". As unidades são ditas eficientes sempre em relação ao grupo observado com o qual elas estão sendo comparadas."

Os inputs (insumos) e outputs (produtos) foram selecionados para cada modelo conforme disposto abaixo.

Análise de Produtividade:

• Inputs: Número de Magistrados e Número de Pessoal Auxiliar.
• Outputs: Sentenças Proferidas e Casos Pendentes.

Análise Administrativa:

• Inputs: Despesas com Recursos Humanos, Bens e Serviços e Custo por Habitante.
• Outputs: Receitas com custas e emolumentos, execuções fiscais e imposto causa mortis.

Os dados utilizados foram obtidos no site do Conselho Nacional de Justiça (www.cnj.jus.br), que foram acessados em novembro de 2010. Utilizando as informações fornecidas pelo órgão, foram elaboradas matrizes de inputs e outputs, com dados do ano de 2009. Para avaliar a eficiência em cada modelo, cada Justiça Estadual foi considerada como uma DMU (Decision Making Unitis - Unidade de Tomada de Decisão).

Foram utilizados os modelos CRS – Constant Return of Scale, VRS – Variable Return of Scale e FDH - Free Disposal Hull: o primeiro constrói fronteiras que apresentam retornos constantes de escala e é conhecido por sua "rigidez", o segundo constrói fronteiras que apresentam retornos variáveis de escala, enquanto o terceiro repousa na hipótese de livre disponibilidade, sendo conhecido por sua "flexibilidade".

A opção pela aplicação da técnica DEA se deu por permitir o cálculo de eficiência sem a necessidade de especificação de uma forma funcional para a relação de inputs-outputs.

4 - RESULTADOS OBTIDOS

Tabela 1:                                 Tabela 2:                     Tabela 3:

As tabelas 1, 2 e 3 mostram os resultados obtidos na Análise de Produtividade para os modelos CRS, VRS e FDH, respectivamente. No modelo CRS, devido a sua "rigidez" na construção da fronteira, podemos inferir que aqueles que estão nela: Pará, Acre, São Paulo, Rio de Janeiro e Roraima são eficientes, quanto à produtividade, em relação ao demais. Tal afirmação pode ainda ser confirmada pela manutenção destes na fronteira nos demais modelos, VRS e FDH.

Do modelo FDH, em razão da sua "flexibilidade", podemos inferir que os estados que estão abaixo da fronteira: Amazonas, Distrito Federal, Espírito Santo, Maranhão, Minas Gerais, Ceará, Pernambuco e Bahia são não eficientes, quanto à produtividade, em relação aos demais. De tal forma que estes permanecem abaixo da fronteira nos demais modelos, CRS e VRS.

Tabela 4:                                 Tabela 5:                     Tabela 6:

As tabelas 4, 5 e 6 mostram os resultados obtidos na Análise Administrativa para os modelos CRS, VRS e FDH, respectivamente. No modelo CRS, os estados que estão na fronteira: Maranhão e São Paulo são eficientes, quanto à alocação de recursos, em relação ao demais. Afirmação que pode ser confirmada pela manutenção destes na fronteira nos demais modelos, VRS e FDH.

No modelo FDH, aqueles que estão abaixo da fronteira: Piauí, Pernambuco, Paraná, Amapá, Bahia, Goiás, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte, Rondônia, Paraíba, Sergipe, Santa Catarina, Espírito Santo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Distrito Federal são não eficientes, quanto à alocação de recursos, em relação aos demais. Da mesma forma que permanecem abaixo da fronteira nos demais modelos, CRS e VRS.

5 - CONCLUSÕES

Podemos concluir, em linhas gerais, que se considerados os resultados obtidos no modelo VRS, em razão de compor sua fronteira entre a "rigidez" do CRS e a "flexibilidade" do FDH, tanto no que diz respeito à produtividade, quanto à alocação de recursos, é possível verificar, entre os eficientes deste modelo, comparado aos demais, a presença de estados de três das cinco regiões do país: Norte (5 em 7), Nordeste (3 em 9) e Sudeste (2 em 4), contrariando a expectativa de que os estados do Sul e do Sudeste pudessem obter grau de eficiência comparada técnica ou administrativa superior àqueles de regiões menos desenvolvidas economicamente.

No diz respeito a não eficiência comparada aos demais tanto de produtividade quanto de alocação de recursos, é possível constatar, utilizando os resultados do modelo FDH, a presença comum, sempre abaixo da fronteira do Distrito Federal, seguido pelos estados do Espírito Santo, Bahia e Pernambuco.

No entanto, é importante ressaltar que este estudo se limitou a medir a eficiência técnica, ou seja, os dados podem não ser capazes de capturar e refletir particularidades que afetem o desempenho de cada estado. Assim como o período de análise restrito a um ano não permite realizar considerações quanto à tendências no desempenho comparado dos próprios estados. Da mesma forma, também não permite extrair informações quanto a qualidade dos julgamentos em relação ao mérito nem seu impacto sobre a sociedade.

Por conseguinte, a presente análise permite refutar o “mito” de que a eficiência, seja de produtividade ou administrativa, das Justiças Estaduais brasileiras, tem direta correlação com a importância econômica e a região geográfica dos entes federativos.

6 - BIBLIOGRAFIA

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